激活秦岭生态资源优势 构建 “两山” 转化商洛范式

稿件来源：商洛市发改委三级调研员 李政权　发布时间：2026-07-22 05:51:45

—— 关于商洛市生态产品价值实现工作的调研报告

国家碳排放高级管理师、中国节能协会会员、商洛市发改委三级调研员 李政权

（2025年11月13 日初稿 2026年7 月2日第5次修改）

摘要：

商洛市全域地处秦岭核心生态保护区，是国家南水北调中线工程重要水源涵养地，也是全国首批、西北唯一生态产品价值实现机制试点城市，承载着秦岭生态保护与区域高质量发展的双重使命。近年来，全市深入践行“绿水青山就是金山银山”理念，锚定“22℃商洛・中国康养之都”建设，紧扣“133 战略”部署，依托得天独厚的生态资源禀赋，持续完善生态产品价值核算、确权登记、市场交易、生态补偿、产业转化、绿色金融支撑体系，在GEP常态化全域核算、林业碳汇项目开发、普惠型林业碳票制度创新、康养产业提质培育、EOD 模式试点落地等方面形成一系列可复制、可推广的商洛实践样板。

本文系统梳理国家、省、市三级生态产品价值实现政策法规体系，深入分析商洛市工作开展现状、独有区位生态优势，精准查摆机制建设、产业链条、市场交易、要素保障等方面短板弱项，结合双碳战略、西商融合发展、新质生产力培育新形势，提出针对性、可操作性强的下一步工作思路和对策建议，旨在进一步畅通“两山”转化通道，持续放大秦岭生态优势，全力打造全国生态产品价值实现示范样板。

关键词：两山理念；生态产品价值实现；GEP 核算；碳汇交易；秦岭生态；康养产业

商洛是全国首个“中国气候康养之都”、国家重点生态功能区、南水北调水源涵养地，全域87.14%为山地地形，拥有7.25万条大小沟峪水系，植被繁茂、空气优良。依据商洛市发改委2024年3月联合中科院地理所出具的全域生态产品总值核算成果，2023年商洛市生态产品总值（GEP）达 1505.51亿元。随着西十高铁建成通车、西康高铁即将年内通车，商洛全面迈入高铁时代，区位格局、市场空间、发展势能迎来历史性重塑，为生态产品市场化流通、生态价值规模化转化、生态产业提质升级提供了全新机遇。

一、推进生态产品价值实现工作法规与政策依据

生态产品价值实现工作是政策性、法治性、系统性极强的改革创新工作，国家、省、市三级已形成层级清晰、衔接紧密、支撑有力的政策法规体系，不仅明确了改革方向、工作路径、制度框架，更为商洛市争取试点红利、项目资金、改革授权、政策倾斜提供了坚实法治依据和实操支撑。

（一）国家级顶层政策法规

一是《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（中办、国办印发）。作为全国生态产品价值实现领域纲领性、指导性顶层文件，系统构建了生态资源确权、价值核算、生态保护补偿、市场化交易、生态产业培育、绿色金融支撑、考核评价的全链条制度体系。文件专门明确对国家级试点地区给予改革授权、容错松绑、政策倾斜、项目优先支持，允许试点城市优先申报中央预算内投资、生态保护修复专项资金、EOD试点示范项目，鼓励试点地区探索生态资产抵押质押融资创新，推行GDP与GEP双核算、双评价、双考核制度。商洛作为全国首批试点城市，可依托试点身份，在生态制度创新、试点案例推广、重大生态项目申报、改革经验总结推广等方面享受国家优先推荐、优先立项、优先支持政策，是商洛市开展两山转化工作最核心的国家级政策支撑。

二是《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》，以及2026年3月审议通过、2026年8月15 日正式施行的《中华人民共和国生态环境法典》。三部法律法规构建了全国生态保护、流域治理、生态权益保障的法治框架，明确了水源涵养、水土保持、生物多样性保护、流域横向生态补偿的法定职责与实施路径。商洛全境属于长江流域汉江水系，是长江保护法重点保护的上游水源涵养核心区域。《生态环境法典》系统整合生态保护、污染治理、绿色发展制度体系，为秦岭生态保护、生态价值转化、跨区域生态补偿、绿色低碳发展提供全新法治遵循。法律明确支持长江上游水源地城市与下游受益城市建立常态化横向生态补偿机制，为商洛市对接西安、安康、武汉等城市争取生态补偿资金、建立跨区域利益共享机制提供法定依据。同时，国家每年安排长江流域生态保护修复中央专项资金，重点支持丹江流域综合治理、水源地保护、矿山修复、水土流失治理、生物多样性保护项目，是商洛市常态化争取上级生态治理项目资金的重要渠道。

三是《秦岭生态环境保护总体规划》及国家部委配套专项文件。国家发改委、自然资源部、生态环境部联合印发的《秦岭生态环境保护总体规划》，是指导秦岭全域保护和高质量发展的国家级专项规划，明确建立中央纵向转移支付、跨区域横向补偿、市场化生态交易三位一体的补偿体系，中央财政持续通过重点生态功能区转移支付对秦岭区域予以常态化资金补助。同时，国家配套出台GEP核算技术指南、生态保护补偿实施细则、林业碳汇项目开发指引、EOD模式实施导则等系列文件，明确倾斜支持秦岭地区开展生态价值核算、碳汇开发、生态产业培育、生态修复产业化运作，允许生态修复项目捆绑康养、文旅、林下经济、绿色农业产业一体化实施，为商洛市策划包装EOD项目、争取政策性银行长期低息贷款、申报绿色低碳专项资金提供了直接政策依据。

四是国家“双碳”“健康中国”“乡村振兴”三大国家级战略规划。系列战略文件明确鼓励生态功能区依托生态本底发展绿色低碳产业、森林康养、气候康养、林下经济、生态文旅等绿色业态，推动生态资源向产业资源、经济资源转化。在资金项目层面，双碳战略支撑碳汇计量监测、林业碳汇造林、节能降碳改造项目申报；健康中国战略倾斜支持森林康养基地、中医药康养、旅居养老基础设施建设；乡村振兴专项资金重点覆盖生态种养、农特产品加工、乡村民宿、生态富民项目，为商洛市多渠道、多口径争取生态类项目资金搭建了多元支撑体系。

（二）省级地方性法规与政策文件

一是《陕西省秦岭生态环境保护条例》。作为陕西省秦岭生态保护根本性地方法规，统筹划定秦岭保护分区、管控规则和产业发展边界，明确建立多元化生态保护投入机制、绿色金融创新机制、生态权益交易机制。条例专章明确省级财政设立秦岭生态保护专项资金，持续倾斜支持秦岭腹地市县开展生态修复、生态监测、生态产业发展、生态补偿试点，赋予商洛在生态资源市场化流转、林权改革、生态抵押融资方面更大的创新空间，商洛市所有秦岭保护、生态治理、绿色产业项目在省级资金评审、项目布局中享有优先支持资格。

二是《关于加强秦岭区域生态环境保护推动高质量发展的实施意见》。省级专项文件专门点名支持商洛市开展生态产品价值实现国家级试点改革，明确赋予我市差异化考核、改革先行先试、制度创新容错等专属政策。在项目资金层面，文件明确省级各部门在年度资金分配、试点申报、项目安排上对商洛予以倾斜，优先支持商洛搭建秦岭生态产品交易平台、开展碳汇与水权交易创新、推进生态资产整合运营，优先将商洛生态试点项目纳入省级重点项目库予以重点保障。

三是《陕西省森林管理条例》。条例专门规范全省林地保护、森林经营、林业碳汇开发、森林生态权益流转交易工作，鼓励集体林地规模化、集约化经营，支持各地开展林业碳票、碳汇项目试点。省级林业专项资金、国土绿化专项资金重点向陕南山区碳汇林培育、林下经济发展、森林质量提升项目倾斜，为商洛市整合碎片化集体林地、开发林业碳汇项目、争取省级林业专项补助提供了法治支撑。

四是省级多部门配套实施方案。省发改委、生态环境厅、水利厅、乡村振兴局先后出台陕南循环发展、生态清洁小流域治理、绿色金融赋能生态产业、巩固拓展脱贫攻坚成果等系列配套政策。其中《陕西省陕南循环发展专项资金管理办法》明确每年专项安排预算资金，重点支持陕南三市生态治理、绿色产业、基础设施、生态富民项目；生态清洁小流域政策支持我市水土保持、流域治理、水系修复项目入库申报；省级绿色金融政策引导省内金融机构对商洛生态经营主体实行利率优惠、额度倾斜，全方位助力商洛市打通生态变现通道。

（三）市级政策体系与法治支撑

一是构建“1+N”试点政策框架体系。依托国家级试点授权，商洛市出台《生态产品价值实现机制试点总体方案》及三十二条配套实施举措，建立GDP与GEP双核算、双评价、双考核刚性机制。市级政策明确统筹全市产业发展、生态保护、乡村振兴各类专项资金向生态价值实现项目倾斜，建立市级试点重点项目储备库，入库项目优先推荐申报中省资金、优先纳入政策性金融支持范围，通过考核指挥棒倒逼各县区谋划生态转化项目、培育绿色产业，持续放大试点政策红利。

二是创新形成地方特色技术标准体系。我市在全国率先出台VEP生态产品价值评估、生态产品商标价值评估、农业生态产品价值评估等系列地方技术规范，有效破解了生态资产“价值难量化、资产难评估、融资难抵押”的行业痛点。自主可控的地方技术标准，不仅为我市生态价值贷、碳汇质押贷、生态经营权抵押贷款落地提供技术支撑，更形成全国性改革创新成果，可常态化申报省级、国家级改革创新激励资金、试点示范奖励，持续提升商洛生态改革辨识度和影响力。

三是推进地方性专项立法保障。加快推进《商洛市生态产品价值实现促进条例（草案）》立法进程，将多年试点成熟经验、创新做法固化为地方性法规。草案专门设立资金保障、产业扶持、金融创新、生态补偿专章，明确市县财政常态化保障工作经费，鼓励设立市级生态产业引导基金，规范碳汇、水权、林权、排污权等生态权益交易与质押融资机制。条例落地后，我市将拥有全国独有的市级专项法治保障，进一步提升向上争取政策、项目、资金的核心竞争力。

四是完善全链条配套落地政策。先后出台林业碳票管理办法、生态资产运营管理细则、绿色信贷实施指引、EOD项目储备管理办法、全域康养文旅发展实施方案等系列配套制度，形成从资源整合、价值核算、项目包装、市场交易、金融赋能、产业落地的完整政策闭环。市级明确对碳票开发、VEP评估、生态资产运营项目予以专项补助，市级EOD项目库、康养产业项目库入库项目优先对接中省资金和政策性贷款，全面保障生态产品价值实现工作规范化、常态化、产业化推进。

二、商洛市生态产品价值实现工作开展现状

近年来，商洛市坚决扛起秦岭生态保护政治责任，牢牢把握国家级生态产品价值实现机制试点重大历史机遇，立足 “全域秦岭、全域生态、全域水源涵养”独特禀赋，锚定 “22℃商洛・中国康养之都”发展定位，紧扣“133 战略”部署，持续打通“生态资源 — 生态资产 — 生态产品 — 市场价值”转化链条，全市生态保护力度持续加大、生态价值核算体系日趋完善、市场化交易不断突破、生态产业能级稳步提升、绿色金融赋能持续增强，试点工作取得阶段性显著成效。

一是生态资源基底持续夯实，生态产品供给能力稳步增强。商洛市森林覆盖率达到70.1%，空气优良天数年均340天以上，2025年达到349天，水资源总量充沛、生物种类丰富、气候资源独特，是秦岭生态安全屏障核心区和国家南水北调中线工程核心水源地。近年来，全市持续深入推进秦岭 “五乱” 整治、丹江流域综合治理、矿山生态修复、水土流失治理、国土绿化提升等重点工程，持续优化秦岭生态空间格局，稳固水源涵养、水土保持、生物多样性保护核心功能，全市生态系统稳定性、完整性、持续性显著提升。全域生态资产总估值达3132亿元，年均森林碳汇总量稳定在280 万吨以上；2023年全市年度生态产品总值（GEP）达1505.51 亿元，生态资源储量稳居全省前列，为生态产品价值转化提供了坚实资源支撑。

二是价值核算体系全面构建，生态价值实现可测可量。商洛市作为全国首批、西北唯一的生态产品价值实现试点市，深度联合中国科学院地理科学与资源研究所，制定市级GEP 核算地方标准，建成全国首个市域生态产品价值与碳汇评估可视化智能平台，构建起标准化、智能化、精准化的全域生态价值核算体系，常态化开展全域GEP、小微单元VEP价值核算工作。平台依托全市空天地一体化生态大数据底座，统筹整合林业、水利、农业农村、自然资源、生态环境、气象、文旅等多部门权威台账数据、卫星遥感影像数据、地面生态监测站点实时数据及中科院年度野外实地采样校核数据，内置秦岭专属生态计量模型，通过统一归集、清洗分类、动态更新，建成全覆盖、可溯源、高精度的生态资源基础数据库。

平台实行 “一个数据底座、四大功能模块、院地三方协同运维” 运行模式，全面完成重点区域自然资源确权登记，系统梳理林地、水域、山地、气候、生物等生态资源底数，集成全域GEP核算、小微单元VEP评估、森林碳汇计量、生态资源可视化展示核心功能，可精准实现市、县、镇、村及流域、林区、景区等细分区域生态价值精细化测算。其中，中科院负责秦岭专属核算模型迭代升级与技术把关，市发改委统筹业务管理与成果发布，各行业部门常态化更新报送基础数据，形成 “部门供数、模型算数、专家审数、政府用数”的闭环运行机制。平台严格统一物质供给、调节服务、文化服务三大类17项核算指标及测算方法、价值参数，彻底改变传统人工分散测算模式，实现生态价值一键智能核算。可根据选定年度和区域自动调取全量底层数据，依托秦巴山地专属算法全自动完成指标匹配、分项测算、价值汇总与空间分析，快速输出标准化核算成果，全过程无人为干预，显著提升核算工作的统一性、规范性和高效性。

为全面保障核算结果精准权威，商洛市建立制度、技术、审核、溯源四维一体质量保障体系，严格执行市级统一核算规范，落实数据全程留痕、终身负责、异动核查制度，确保数据来源清晰、台账完备、有据可依；技术上采用卫星遥感宏观研判、地面站点动态监测、野外实地采样校核三重校准方式，持续优化模型参数、动态更新市场基准价格，有效规避单一测算方式误差；审核上构建行业初审、市级复审、中科院专家终审三级联审机制，层层校验数据真实性、参数合理性、运算逻辑性，确保核算成果权威可靠。通过常态化标准化价值核算，有效破解了生态价值“看不见、摸不着、算不清、难变现” 的瓶颈问题，为生态补偿分配、项目准入评价、干部绩效考核、生态资产抵押、市场化交易提供了精准量化依据，形成了生态价值量化评估的商洛范式。目前，商洛市GEP核算体系运行成熟、数据公信力强，2023年全市年度动态生态产品总值达1505.51亿元，全域静态生态资产总估值3132亿元，为碳汇交易、绿色金融赋能、EOD项目开发、生态产品价值高效转化提供坚实数据支撑，真正实现了生态资源价值可量化、可考核、可交易、可融资，持续畅通“两山”转化通道，推动全市优质生态资源优势稳步转化为高质量发展优势。

三是市场化交易多点突破，生态变现渠道持续拓宽。商洛市立足林地面积广、森林碳汇储量大、集体林地分布散、林农数量多的资源实际，针对国家CCER林业碳汇项目开发周期长、投入成本高、申报门槛高、小微林地无法纳入、普通群众难以获益的结构性短板，创新设计本地化、普惠化、轻量化林业碳票制度，构建适配秦岭生态特征、贴合山区林地经营实际的市域碳汇价值转化新机制。

全市严格对标国家政策体系，出台《商洛市林业碳票管理办法（试行）》，依托市级生态产品价值核算、VEP单元评估两大地方技术规范，联合中科院地理所、国家林草局西北调查规划院搭建秦岭专属碳汇计量模型，建立本地化树种固碳参数库，实现小块林地、零散林地、公益林地碳汇量精准量化。办法明确界定了碳票资源摸底、核算备案、权属登记、凭证核发、市场交易、金融运用、闭环核销全流程规范，细化发改、林业、生态环境、交易中心部门职责，固化国有林场与村集体、农户 8:2 收益分配机制，构建区别于国家CCER、门槛更低、覆盖面更广、群众可直接受益的普惠型碳汇制度框架。成功开展用水权市场化交易，持续深化丹江跨流域横向生态补偿机制建设，初步形成碳汇、碳票、水权、生态补偿多元并进的市场化交易格局。

2023 年以来，全市系统开展森林碳汇资源全面摸排，摸清年均280万吨森林碳汇资源底数，于2024年7月正式印发碳票专项管理办法。择优筛选商州区二龙山1500 亩公益林作为试点地块，委托第三方专业机构开展实地踏查、样地监测、长期固碳量核证，精准核算累计固碳量，经行业部门初审、市级专班复核、专家终审后，完成碳汇权益确权登记、统一编码赋票，实现碳汇资源数字化、凭证化确权。2024年下半年，依托市公共资源交易平台顺利完成全市首单林业碳票公开交易，实现秦岭山区小微森林生态价值市场化变现的历史性突破。

试点推进中，直面试点改革堵点难点，逐项攻坚破解。一是破解技术核算难题。针对山区林地碎片化、单块面积小、核算成本高、计量标准不统一等问题，依托全市GEP智能核算平台实现批量快速核算，依托秦岭专属参数体系解决通用模型测算偏差问题，大幅降低小微林地开发门槛。二是破解权属分配难题。针对集体林地历史遗留问题多、利益主体复杂、群众顾虑多的问题，严格落实前置确权核查，固化固定收益分配比例，交易收益全程公开公示，确保村集体和群众稳定分红、权益可保障。三是破解市场交易难题。针对市域控排企业少、碳抵消需求不足、地方碳票认可度有限的短板，通过公共场馆、示范项目先行开展碳中和自愿认购，持续培育本地碳汇消费市场，依托公共资源交易平台常态化挂牌，逐步形成市场化价格机制。四是破解金融赋能难题。针对地方碳票无国家级质押登记体系、金融机构授信谨慎的问题，通过市级制度赋权、生态立法支撑、林权叠加增信、风险补偿兜底，成功探索碳票质押授信模式，拓宽碳票金融价值应用场景。五是破解管护长效难题。针对“重开发、轻管护”风险，明确碳票收益80%专项用于林地抚育、生态管护，形成“开发反哺管护、管护提升碳汇”的良性循环。通过碎片化林地整合、集体林权盘活、生态权益打包交易，有效带动村集体经济增收、群众稳定受益。同时，镇安县完成全省首单用水权交易，柞水 “引乾济石” 形成常态化横向生态补偿机制，初步形成碳票、碳汇、水权、生态补偿多元并进的市场化交易格局。

四是生态产业体系不断健全，绿色发展动能持续积蓄。持续做强物质供给类生态产品，全市培育壮大商芝、柞水木耳、洛南核桃、商南茶叶、道地中药材、丹凤葡萄酒等一批国家地理标志保护产品13件、地理标志证明商标9件，地理标志品牌总量达22个。依托秦岭特色农林资源，构建起覆盖菌、果、药、茶、粮、加工食品的完整地理标志产业矩阵，挺力打造“山水商洛”区域公用品牌。截至2026年6月，全市累计入库全国名特优新农产品106个，新增待公示入库3个，培育持证经营主体193家，成功创建全国首个全国名特优新农产品高质量发展样板市。深耕生态服务类产品，依托莲花山、金丝峡、牛背梁、天竺山等优质生态文旅资源，大力发展全域旅游、森林康养、气候旅居、山地研学，积极培育赛事经济、低空文旅、沉浸式体验等新业态。稳步推进尾矿综合利用、绿色建材、清洁能源等循环产业发展，逐步构建起生态农业、生态文旅、绿色工业协同发展的绿色产业体系。2025 年全市接待游客5508.22万人次、旅游综合收入33.28亿元，同比分别增长 10.1%、12.8%。

五是绿色金融创新持续深化，要素保障能力不断提升。组建市级生态资产运营平台，系统化策划储备EOD项目，形成“入库一批、申报一批、储备一批”梯次格局。全市首个入库国家EOD项目库的商州丹江流域生态治理与大健康产业融合项目，总投资 15.1 亿元，依托 VEP 核算精准绑定生态治理任务与康养、医药、滨水产业业态，顺利通过国家评审。在EOD项目策划包装方面，商洛市坚持机制引领、技术赋能、试点先行、滚动储备。一是夯实技术底座。依托全市GEP智能核算平台与VEP评估地方规范，把生态价值量化贯穿项目前期谋划。所有拟包装EOD项目先行开展特定地域单元VEP价值核算，精准摸清流域、沟峪、矿山片区生态家底、生态治理任务与潜在产业价值，解决以往项目“生态治理目标模糊、产业业态凭空设计”的短板。比如商州区丹江流域刘湾至夜村段生态治理与大健康产业融合项目，作为全市首个成功入库国家EOD库项目（总投资15.1亿元），项目前期全面开展流域VEP核算，锁定丹江水源涵养、水质净化等生态治理任务，同步布局中药材基地、医药食品、滨水康养产业，实现治理任务与产业业态精准绑定，顺利通过生态环境部评审。二是建立市级项目统筹储备机制。由市发改委牵头，统筹生态环境、林业、水利、自然资源等部门，围绕流域综合治理、矿山生态修复、秦岭沟峪生态提质三大方向，建立EOD项目动态储备库，实行“一项目一方案”，严格区分公益性生态治理内容与经营性产业板块，杜绝单纯产业项目“包装EOD”。三是创新业态组合模式。结合“22℃天然氧吧·中国康养之都”定位，全市主推流域治理+生态康养、矿山修复+林下经济、沟域生态提质+农旅融合三类适配商洛的EOD组合模式，同步嵌入林业碳汇、水权交易等生态权益增值场景。四是强化市场主体培育。依托市级生态资产运营平台，引导国企牵头、吸引社会资本参与项目实施，打通国开行、农发行等政策性银行融资通道。截至目前，全市已形成“入库一批、申报一批、储备一批”梯次格局，除商州丹江流域项目入库国家EOD项目库外，各县区持续谋划南秦河综合治理、矿山生态修复、沟域生态提质等备选项目。持续创新绿色金融产品，推出“生态价值贷”“碳汇质押贷”“木耳贷”“核桃贷” 等特色信贷产品。突破传统抵押物限制，有效破解涉农、涉绿经营主体融资难题。绿色信贷规模持续扩容，生态产业投融资渠道不断畅通，社会资本参与生态保护和价值转化的积极性持续提升。比如商州张峪沟依托2.38 亿元 VEP核算成果建立产业收益反哺生态管护机制，“东坡院子” 依托生态无形资产质押获得 520 万元绿色信贷，为生态资产资本化提供示范路径。

在生态与产业收益平衡方面，商洛市直面山区普遍存在的生态治理投入大、周期长；文旅、特色农业回报慢；单纯依靠产业经营难以覆盖生态运维成本，极易出现“重产业开发、轻生态管护”或者“生态治理到位、产业收益不足、资金难以闭环”的难题。商洛市因地制宜探索多元平衡路径，多措并举破解收益失衡痛点。一是依靠VEP核算厘清两类价值边界，建立收益反哺刚性机制。在项目实施方案中明确约定，经营性产业收益按固定比例提取资金，专项用于流域管护、林地抚育、污水运维等生态管护支出，从制度上保障生态运维资金长期稳定。案例：商州张峪沟水土保持与生态康养融合项目，依托2.38亿元VEP核算成果，民宿、农耕体验等产业营收按比例计提生态管护资金，持续保障流域水土流失常态化治理。二是拓宽多元收益渠道，改变单一依靠文旅经营的模式。推动EOD项目叠加多重生态权益收益，将林业碳票、碳汇开发、水权交易、生态产品品牌溢价纳入项目收益包。项目区内形成的碳汇增量开发林业碳票对外交易，收益统一纳入项目资金平衡体系。镇安、商南部分储备EOD方案，同步规划水权流转、碳汇开发，丰富现金流来源，缓解产业短期收益不足压力。三是创新绿色金融增信工具，打通生态资产资本化通道。依托VEP价值、林业碳汇预期收益权作为增信手段，探索生态权益质押贷款。典型案例：张峪沟“东坡院子”依托VEP评估、品牌无形资产质押获得520万元绿色信贷，为同类EOD子项目融资提供参考。同时积极对接政策性银行绿色信贷，拉长贷款期限、降低融资成本，缓解短期还本付息压力。四是坚持片区综合开发、长短业态搭配，平滑收益周期。短期布局特色种养、研学、露营等见效快业态；中长期培育康养民宿、中医药加工等持续性业态，实现收益错峰接续。严控大规模房地产开发，坚守EOD政策底线，牢牢把生态治理作为项目核心目标，防止业态本末倒置。五是健全跨部门联合监管机制。发改、生态环境部门全过程跟踪项目实施，定期核查生态治理成效、产业运营状况与收益反哺落实情况，杜绝产业收益挪用、弱化生态治理投入等问题。

六是工作推进机制日趋完善，试点改革氛围全面形成。成立市级主要领导牵头的高规格试点工作领导小组，建立月度调度、清单推进、季度研判、年终考核闭环机制，将生态产品价值实现工作纳入县区和市直部门高质量发展绩效考核核心内容，层层压实工作责任。全市试点创新成果多次在全国生态产品价值实现研讨会、全国生态日活动上交流推介，商洛两山转化模式获得国家部委、省级部门高度认可。

三、推进生态产品价值实现工作有利因素

（一）独一无二的秦岭生态禀赋是核心优势

商洛是全国首个“中国气候康养之都”，全域位于秦岭生态保护区核心地带，拥有稀缺的山地森林生态系统、优质水源涵养资源、舒适宜人的气候资源和丰富的生物种质资源。“22℃天然氧吧”气候品牌辨识度、美誉度持续提升，在康养旅居、避暑度假、森林疗愈、气候旅游领域具备差异化、不可复制的竞争优势。丰富的林下资源、中药材资源、生态农业资源，为生态产业化、产业绿色化发展提供了源源不断的资源支撑，是我市推进生态产品价值实现最核心、最根本的底气。

（二）多级政策叠加赋能带来独特试点红利

作为全国首批、西北唯一生态产品价值实现试点市，独享国家级改革授权、制度创新、容错激励、资金倾斜、案例推广多重红利，省级专项政策点名支持商洛先行先试，市本级构建完整法治政策体系，三级政策叠加赋能，让我市在生态确权、价值核算、市场交易、金融创新、生态补偿等领域可以先行先试、大胆突破，为持续深化两山转化改革提供了强大政策支撑。

（三）高铁时代重塑全新区位发展格局

西十高铁通车、西康高铁即将通车，商洛全面融入西安半小时通勤圈、中西部两小时经济圈，形成“大城市消费、商洛供给”新格局，西安及周边大都市消费市场全面辐射商洛，康养旅居、周末度假、研学体验、生态农产品消费需求持续释放，生态产品市场半径、客源规模、产业承载能力实现跨越式提升。

（四）产业基础与品牌体系日趋成熟

经过多年培育，商洛市绿色循环产业框架基本成型，生态农业、康养文旅、绿色工业三大主导产业稳步壮大，“22℃商洛.中国康养之都”城市品牌、“山水商洛”区域公用品牌影响力持续提升，碳票、水权、横向补偿等市场化机制实现突破，一批龙头企业、专业合作社、经营主体持续壮大，为生态价值规模化转化奠定产业基础。

（五）跨区域协同发展空间持续拓展

西商融合纵深推进，关中平原城市群、汉江生态经济带协同治理持续深化，商洛生态资源与西安科创、资本、市场、人才优势互补，跨区域生态共建、价值共享、产业联动空间广阔。

4. 当前生态产品价值实现工作存在的不足

虽然全市已经常态化开展生态系统生产总值核算，但 GEP、VEP 核算结果在规划编制、项目审批、招商引资、生态补偿、生态产业强链延链、市场交易、要素保障、生态补偿、利益共享等方面还有不尽人意的地方。

（一）制度机制落地不够充分，核算应用存在 “两张皮”

我市 GEP、VEP 核算体系技术成熟、数据精准，但仍存在重核算、轻应用、重统计、轻落地问题，核算成果与规划管控、项目准入、资金分配、干部考核、市场交易衔接不紧密，算用脱节、部门割裂现象突出。一是核算成果与规划管控、项目准入刚性约束脱节，未形成开发管控硬标尺。商洛市虽然可精准核算每一块地块VEP生态价值，但在国土空间规划、产业招商、项目评审仍沿用传统用地、环评审批逻辑，未将生态价值损耗作为硬性准入门槛。比如某县区沟域康养文旅开发项目占地近千亩，涉及秦岭二级水源涵养带，立项、用地审批仅核查林地占用恢复方案，未调取地块VEP核算报告测算生态功能损耗，未配套对应生态价值补偿资金；全市国土空间总体规划仅在总论引用全市GEP宏观数据，镇办控规、产业片区划定未依托细分单元VEP价值实施分级管控，高生态价值林地、流域缺少量化保护约束标准。二是核算成果与生态补偿、财政分配机制衔接不紧密，价值贡献与资金激励不匹配。当前生态转移支付、丹江流域横向补偿、公益林管护补助仍以林地面积、出境水质、人口基数为分配依据，未与区域GEP水源涵养、固碳释氧等调节服务价值挂钩。比如镇安、柞水作为南水北调中线核心水源地，全域调节类GEP数值位居全市前列，常年承担高强度生态保护任务，但流域横向生态补偿资金仅依据水质达标情况发放，未按照GEP贡献梯度差异化分配，出现“高保护、高投入、低补偿”失衡问题；全市公益林管护补助统一按亩普惠发放，高海拔连片碳汇林地管护成本更高、VEP碳汇价值更大，却无差异化资金倾斜，核算数据未发挥财政分配调节作用。三是核算成果与干部考核评价融合不深入，考核指挥棒刚性不足。商洛市虽然建立了GDP、GEP双考核制度，但GEP指标权重偏低、约束偏弱，考核打分以书面材料定性评价为主，未依托平台年度自动核算的GEP增减量量化打分。比如在年度县区目标责任考核中，GEP转化成效仅占生态板块少量分值，部分乡镇仅在年终整理生态工作台账应付考核，未落地VEP项目、碳票交易等转化举措；领导干部自然资源资产离任审计重点核查林地、耕地面积变化，未引入片区年度GEP损益量化评价，核算成果未嵌入审计监督体系。四是部门协同壁垒突出、生态资源确权滞后，大量核算数据闲置浪费。发改、林业、生态环境、自然资源、金融部门数据不通、流程割裂，核算统筹、林地确权、碳汇开发、市场交易分线运行，缺少常态化联审机制，同时集体林地、小型溪谷碎片化资源确权登记滞后。像全市首张林业碳票开发耗时数月，商州区二龙山1500亩公益林碳汇已完成平台精准核算，但因林业、发改、交易中心材料重复报送、多头审核，拉长落地周期；全市大量零散村集体林地已核算碳汇价值，因权属不清无法连片开发碳票；金融机构未打通GEP平台数据端口，丹凤县合作社申请生态抵押贷款时，平台现成核算成果不被采信，仍需第三方重新评估，大幅抬高融资成本。五是市场交易定价与GEP、VEP核算成果脱节，市场化定价体系缺失。林业碳票、生态权益交易未以平台核算公允价值作为定价基准，交易价格依靠供需双方线下协商。全市已发行5张林业碳票、完成3笔市场化交易，首单二龙山林场碳票2025吨碳汇交易总价8.5万余元，交易价格未参考平台测算的单位碳汇理论价值，仅根据采购方需求议价；市域工矿、文旅企业开展碳中和采购时，极少调取区域GEP碳汇台账，核算数据对市场定价支撑作用薄弱。

（二）生态产业链条偏短，产品附加值整体偏低

生态农业以初级产品外销为主，精深加工、冷链仓储、品牌溢价不足；康养文旅仍以传统观光、基础民宿为主，高端气候康养、中医药疗愈、沉浸式旅居产品供给不足；绿色工业规模偏小、链条不长、龙头不强，新业态培育不足，产业增值空间未能充分释放。

（三）市场化交易体系不完善，变现渠道不够稳定

商洛市尚未建成标准化、常态化的区域性生态产品综合交易平台，碳汇、碳票、水权、生态服务权益交易多依托省级、省外平台开展，自主交易、自主撮合能力不足。林业碳票交易规模偏小、碳汇项目开发周期长、成本高、市场化动力不足。生态产品标准、认证、溯源体系不够健全，优质生态产品缺乏统一标识和权威认证，难以形成稳定高端市场。生态产品供需对接渠道不畅，长期稳定的购买机制、消费机制尚未完全形成

（四）绿色金融支撑偏弱，要素保障存在短板

金融机构对生态资产认可度偏低，生态权益质押门槛高、落地难；部分EOD项目业态融合不紧、收益平衡偏弱，社会资本参与意愿不足；碳资产管理、生态核算、绿色金融复合型专业人才短缺。

（五）高铁流量转化不足，新业态培育相对滞后

高铁客流红利未充分转化为消费红利，市康养旅居配套、短途精品线路、高端消费场景、冷链物流体系建设滞后，客流向消费、流量向产值、资源向效益转化效率不高。低空经济、赛事经济、研学经济、气候康养等新业态与生态产品价值实现融合不够深入，新业态赋能两山转化的潜力尚未充分释放。

（六）横向生态补偿机制单一，利益共享格局未全面形成

目前我市仅在丹江流域调水领域形成常态化跨区域补偿机制，在水源涵养、森林碳汇、生态康养、生物多样性保护等领域的多元化横向补偿机制尚未建立，与西安、武汉等下游受益城市的生态利益联结、价值共享机制不够完善，“上游保护、下游受益、全域共享” 的生态补偿格局仍需持续完善。

五、加快推进商洛市生态产品价值实现工作对策建议

今后一段时期，我市将紧扣“133战略”，锚定“22℃商洛・中国康养之都”建设，抢抓高铁时代和试点深化双重机遇，坚持保护优先、市场主导、改革创新，持续破解度量难、交易难、变现难、抵押难四大瓶颈，构建“保护 — 核算 — 产业 — 交易 — 金融 — 惠民”完整闭环，全力打造全国秦岭生态产品价值实现标杆示范。

（一）健全法治制度体系，推动试点机制长效落地

加快《商洛市生态产品价值实现促进条例》落地实施，固化改革经验。强化GEP、VEP核算成果刚性运用，全面嵌入规划编制、项目准入、资金分配、考核审计全过程。健全部门联席会议机制，打通业务壁垒。加快集体林地、沟峪水域、重点生态空间确权登记，推动碎片化资源整合规模化开发。

（二）延伸生态产业链条，提升绿色产业附加值

做强生态特色农业，持续壮大中药材、食用菌、茶叶、林果等优势产业，引进精深加工项目，完善冷链物流、品牌溯源体系，提升产品附加值。升级康养文旅产业，深耕气候康养、森林疗愈、中医药静养、山地研学等特色业态，培育高端民宿集群和沉浸式文旅产品，依托赛事经济、低空经济丰富消费场景。提质绿色循环工业，做强清洁能源、尾矿综合利用、绿色新材料产业，严格落实秦岭产业准入清单，推动工业绿色低碳转型，构建全链条绿色产业体系。

（三）搭建区域交易平台，拓宽市场化变现通道

谋划建设秦岭（商洛）生态产品综合交易中心，整合碳票、碳汇、水权、林权、生态农产品交易功能。培育本地碳中和消费市场，常态化推进生态权益交易。深化跨区域横向生态补偿，构建多层次、多元化补偿体系。完善秦岭生态产品标准、认证、溯源体系，提升品牌溢价能力。

（四）创新绿色金融赋能，激活生态资产资本价值

丰富绿色信贷产品，降低生态权益质押门槛、扩大授信规模。高标准策划EOD项目，严格把控生态与产业融合质量，争取政策性银行长期低息贷款。探索设立市级生态产业引导基金，做强市级生态资产运营平台，实现生态资源资本化、产业化、规模化运营。

（五）抢抓高铁时代机遇，实现流量经济高效转化

依托高铁区位优势，面向西安半小时生活圈，系统策划康养旅居、周末度假、生态研学精品线路，布局高铁站生态产品展销、体验、集散载体。大力发展分时旅居、季节康养、周末经济，承接西安都市圈康养消费外溢。深度融入西商融合发展，推动西安科创、资本、市场资源与商洛生态资源双向对接，共建生态产业合作平台，全面实现客流、流量、人流向经济增量、生态价值、发展动能高效转化。

（六）强化人才科技支撑，夯实创新发展底座

实施生态专业人才引进培育计划，重点引进GEP核算、碳资产管理、绿色投融资、生态市场运营高端人才。持续升级空天地一体化监测核算平台，迭代优化秦岭专属计量参数和地方技术标准，持续巩固商洛改革创新优势。

（七）完善生态惠民机制，实现保护发展民生共赢

健全集体与群众收益分红机制，鼓励资源入股、权益入股，持续增加群众财产性收入。开发生态管护公益性岗位，大力发展林下经济、乡村民宿、生态体验富民业态，实现生态保护、产业发展、群众增收有机统一。

守护秦岭绿水青山、实现生态价值高效转化，是商洛必须扛起的“国之大者”政治责任。当前，商洛市正处于试点改革深化期、高铁红利释放期、西商融合加速期的多重战略机遇叠加窗口。全市必须持续深耕“两山”转化改革，不断完善制度体系、健全市场机制、做强绿色产业、强化要素保障，全力构建全链条、可量化、可交易、可持续的生态价值实现新格局，奋力打造全国生态产品价值实现示范标杆，为秦岭区域人与自然和谐共生现代化建设贡献商洛方案、商洛样板、商洛经验。

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[34] 各级主流媒体公开报道.

作者简介：

李政权，1974 年 9 月生，陕西商州人，研究生学历，管理学、法学学士。国际注册会计师、财务税务高级管理师、碳排放高级管理师。中国散文学会、中国企业财务管理协会、中国法学会、中国节能协会、中国税务师协会会员，陕西省农业农村法学研究会常务理事，陕西省综合评标评审专家库、政府采购专家库专家，中国作家库入库作家。工作期间多次获评优秀党员、先进工作者，荣立个人二等功 1 次、三等功 4 次。累计在各级报刊、网络平台刊发新闻、散文 2830 余篇，发表论文 82 篇，31 篇被知网等平台收录转载，全网总阅读量超 2600 万。