打通秦岭生态价值转化通道 塑造“两山”转化商洛范式
稿件来源：商洛市发改委 李政权 发布时间：2026-07-23 19:59:32
—— 商洛市生态产品价值实现机制试点实践研究
国家碳排放高级管理师、中国节能协会会员、商洛市发改委三级调研员 李政权
（2025 年 11 月 13 日初稿 2026 年 7 月22日第12次修改）
摘要:
商洛市全域地处秦岭核心生态保护区，是国家南水北调中线工程重要水源涵养地，也是全国首批、西北唯一生态产品价值实现机制试点城市，承载着秦岭生态保护与区域高质量发展的双重使命。近年来，全市深入践行“绿水青山就是金山银山”理念，锚定“22℃商洛・中国康养之都”建设，紧扣“133 战略”部署，依托得天独厚的生态资源禀赋，持续完善生态产品价值核算、确权登记、市场交易、生态补偿、产业转化、绿色金融支撑体系，在GEP常态化全域核算、林业碳汇项目开发、普惠型林业碳票制度创新、康养产业提质培育、EOD模式试点落地等方面形成一系列可复制、可推广的商洛实践样板。
本文系统梳理国家、省、市三级生态产品价值实现政策法规体系，深入分析商洛市工作开展现状、独有区位生态优势，精准查摆机制建设、产业链条、市场交易、要素保障等方面短板弱项，结合双碳战略、西商融合发展、新质生产力培育新形势，提出针对性、可操作性强的下一步工作思路和对策建议，旨在进一步畅通 “两山” 转化通道，持续放大秦岭生态优势，全力打造全国生态产品价值实现示范样板。
关键词：
两山理念；生态产品价值实现；GEP核算；碳汇交易；秦岭生态；康养产业
商洛是全国首个“中国气候康养之都”、国家重点生态功能区、南水北调水源涵养地，全域87.14%为山地地形，拥有7.25万条大小沟峪水系，植被繁茂、空气优良。依据商洛市发改委 2024年3月联合中科院地理所出具的全域生态产品总值核算成果，2023年商洛市生态产品总值（GEP年度流量价值）达1505.51亿元。随着西十高铁建成通车、西康高铁即将年内通车，商洛全面迈入高铁时代，区位格局、市场空间、发展势能迎来历史性重塑，为生态产品市场化流通、生态价值规模化转化、生态产业提质升级提供了全新机遇。
一、推进生态产品价值实现工作法规与政策依据
生态产品价值实现改革拥有完善的国家、省、市三级政策法规支撑体系，为商洛市推进试点创新、争取政策资金、开展制度创新提供坚实遵循。
（一）国家级顶层政策法规
一是中办、国办《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》。作为该项工作纲领性顶层文件，系统构建生态资源确权、价值核算、生态补偿、市场化交易、生态产业培育、绿色金融、考核评价完整制度框架，明确支持国家级试点地区先行先试，鼓励推行GDP与GEP双核算、双评价机制，是商洛开展“两山”转化改革最核心政策依据。
二是《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》，以及2026年3月审议通过、2026年8月15 日正式施行的《中华人民共和国生态环境法典》。商洛全境属于长江汉江水系，是上游重要水源涵养区。系列法律法规明确水源涵养、流域生态保护、生物多样性保护法定责任，建立横向生态补偿制度，为丹江流域综合治理、跨区域生态利益共享、生态权益市场化运作提供法治保障。
三是《秦岭生态环境保护总体规划》及国家部委配套文件。规划确立秦岭生态保护总体格局，建立纵向转移支付、横向生态补偿、市场化交易相结合的生态补偿体系。国家发改委、自然资源部等部门陆续出台GEP核算指南、林业碳汇开发、EOD实施指引等配套文件，支持秦岭地区开展生态价值核算、生态修复产业化、绿色产业发展，为项目策划、资金争取提供直接支撑。
四是国家“双碳”、健康中国、乡村振兴战略规划。鼓励生态功能区依托自然禀赋发展森林康养、林下经济、生态文旅等绿色业态，多渠道支持生态保护、绿色低碳、乡村富民项目建设，拓宽项目资金争取渠道。
（二）省级地方性法规与政策文件
《陕西省秦岭生态环境保护条例》划定秦岭分区管控要求，设立秦岭生态保护专项资金，支持陕南开展生态修复、生态产业创新。省级配套出台推动秦岭区域高质量发展实施意见，明确支持商洛生态产品价值实现国家级试点，在项目布局、资金安排、改革试点上予以倾斜。同时，《陕西省森林管理条例》、陕南循环发展相关政策、绿色金融配套举措，持续完善政策支撑，鼓励集体林权改革、碳汇开发、生态产业发展。
（三）市级政策体系与法治支撑
依托国家级试点，商洛市构建“1+N”政策框架，出台试点总体方案，落实GDP与GEP双核算、双考核机制。在全国率先出台VEP评估、农业类生态产品评估等地方技术规范，破解生态资产量化评估难题。加快推进《商洛市生态产品价值实现促进条例（草案）》立法，将成熟试点经验固化为地方制度。先后印发《商洛市林业碳票管理办法》、EOD项目储备管理、沟域经济发展实施意见等配套文件，形成资源确权、价值核算、市场交易、产业转化、金融赋能全链条政策闭环。
二、商洛市生态产品价值实现工作开展现状
近年来，商洛牢牢把握国家级生态产品价值实现试点机遇，锚定“22℃商洛・中国康养之都”定位，持续打通“生态资源 — 生态资产 — 生态产品 — 市场价值”转化链条，试点取得阶段性成效。
一是生态资源基底持续夯实。全市森林覆盖率达到 70.1%，空气优良天数稳定保持在340天以上，2025年达到 349天，水源涵养、生物多样性保护功能突出。持续推进秦岭“五乱”整治、丹江综合治理、矿山生态修复、国土绿化提升，生态系统稳定性不断增强。经核算，全域生态静态资产总估值 3132亿元；按照国家GEP核算范围测算，2023年全市年度度流量型GEP1505.51亿元，年均森林碳汇稳定在280万吨以上，全市生态供给潜力充足。
二是价值核算体系基本建成。联合中科院地理所建立市级GEP核算标准，建成全国首个市域生态产品价值与碳汇评估可视化智能平台，常态化开展全域GEP、小微单元VEP评估。平台搭建空天地一体化生态大数据底座，整合林业、水利、自然资源、气象等多部门台账、卫星遥感、地面监测站点数据，搭载秦岭专属生态计量模型。平台创新建立“院地三方协同运维”模式，中科院负责模型迭代与技术把关，市发改委统筹成果管理，相关职能行业部门常态化更新基础数据，构建“卫星遥感宏观研判、站点动态监测、野外实地采样”三重校核的数据质量保障机制，形成“部门供数、模型测算、专家审核、政府运用”闭环，实现市、县、镇、村、流域、景区精细化生态价值一键核算。这套体系有效破解生态价值“算不清、难量化”痛点，为生态补偿、绩效考核、资产质押、市场交易提供权威数据支撑，形成可复制可推广的秦岭山区GEP核算商洛范式。
三是市场化交易实现多点突破。创新推出普惠型林业碳票制度，针对国家CCER项目周期长、门槛高、不适宜山区零散林地的短板，依托市级GEP、VEP地方技术标准，搭建秦岭本地化碳汇计量模型。出台《商洛市林业碳票管理办法（试行）》，固化国有林场、村集体、农户8:2收益分配机制，明确碳票收益80%反哺林地生态管护，构建 “开发 — 管护”良性循环。试点推进过程中逐层破解五大堵点：一是依靠平台批量核算，解决碎片化林地计量成本高难题；二是前置权属核查、收益公开公示，化解集体林地利益分配矛盾；三是培育市域自愿碳中和市场，逐步形成市场化定价机制；四是依托地方制度与林权叠加增信，探索碳票质押融资路径；五是建立管护约束机制，防范“重开发、轻管护”风险。2024 年依托市公共资源交易平台完成全市首单林业碳票公开交易，实现秦岭小微林地生态价值市场化变现。同时镇安县落地全省首单用水权交易，柞水探索跨区域横向生态补偿，初步形成碳票、水权、生态补偿多元市场化转化路径。
四是生态产业体系持续培育壮大。生态农业提质增效，全市拥有商芝、柞水木耳、洛南核桃、商南茶叶、道地中药材、丹凤葡萄酒等国家地理标志保护产品13件、地理标志证明商标9件，地理标志品牌总量22个；依托秦岭特色农林资源，构建起覆盖菌、果、药、茶、粮、加工食品的完整地理标志产业矩阵，挺力打造“山水商洛”区域公用品牌。截至 2026年6月，累计入库全国名特优新农产品106个，新增待公示入库3个，培育持证经营主体193家，成功创建全国名特优新农产品高质量发展样板市。依托商州莲花山、商南金丝峡、柞水牛背梁、山阳天竺山等优质生态资源发展全域旅游、森林康养、山地研学，培育赛事经济、低空文旅新业态。同步发展循环经济、清洁能源，构建生态农业、生态文旅、绿色工业协同发展格局。2025年全市接待游客5508.22万人次、旅游花费33.28亿元，同比分别增长10.1%、12.8%。
五是绿色金融创新有序推进。组建市级生态资产运营平台，梯次储备EOD项目，商州丹江流域生态治理与大健康融合项目纳入国家EOD项目库。在EOD项目策划包装上，商洛市形成一套本地化标准化实施路径，所有拟实施EOD项目先行开展VEP特定地域单元评估，精准锁定生态治理任务与配套产业布局，杜绝单纯将产业项目简单包装为EOD的形式操作；围绕流域治理、矿山修复、沟域综合提质三大方向建立动态项目储备库，主推“流域治理 + 生态康养、矿山修复 + 林下经济、沟域提质 + 农旅融合”适配模式。直面山区项目投入大、回报周期长、资金难以平衡难题，探索多元收益平衡路径，依托 VEP 评估建立产业收益刚性反哺生态管护机制；叠加碳票、水权交易拓宽现金流；利用生态权益质押实现绿色信贷增信；长短业态搭配平滑收益周期；建立跨部门联合监管机制守住生态底线。商州张峪沟依托2.38亿元VEP核算成果建立产业收益反哺生态管护机制，“东坡院子”依托生态无形资产质押获得520万元绿色信贷，为生态资产资本化提供示范。
六是统筹推进机制不断完善。成立市级主要领导牵头试点领导小组，建立调度研判机制，将生态产品价值实现纳入高质量发展考核。多项改革成果在全国生态领域会议交流推广，商洛试点模式获得各级认可。
三、推进生态产品价值实现工作有利因素
一是独一无二的秦岭生态禀赋是核心优势。商洛地处秦岭核心保护区，气候资源独特、生物多样性富集，水源涵养功能突出，拥有不可复制的生态竞争力，为生态产业化发展筑牢根基。
二是多级政策叠加形成独特试点红利。作为全国首批、西北唯一试点城市，享有国家改革授权、政策倾斜、案例推广等多重机遇；省级政策定向支持商洛先行先试，市级配套制度持续完善，改革创新空间广阔。
三是高铁时代全面重塑区位格局。西十高铁通车、西康高铁即将投运，商洛融入西安半小时通勤圈，直面西安及周边大都市的庞大消费市场，实现“大城市消费、商洛生态供给”，市场空间持续拓展。
四是产业与品牌基础持续成熟。生态农业、康养文旅产业稳步发展，“22℃商洛・中国康养之都”城市品牌、“山水商洛”区域公用品牌影响力持续提升，碳票、水权交易实现突破，各类经营主体不断壮大，为规模化价值转化提供产业支撑。
五是跨区域协同发展空间广阔。西商融合不断深化，汉江生态经济带协同治理持续推进，有利于对接西安、武汉、重庆等周边大都市资本、市场、人才，共建跨区域生态共建、利益共享机制。
四、当前生态产品价值实现工作存在的不足
虽然全市已经常态化开展生态系统生产总值核算，但 GEP、VEP 核算结果在规划编制、项目审批、招商引资、生态补偿、市场交易、要素保障等领域应用仍存在短板，典型表现为核算与实践“两张皮”。
一是制度机制落地不充分，核算运用存在 “两张皮”。GEP、VEP 核算技术体系成熟，但成果转化运用不足，核算数据与规划管控、项目准入、资金分配、绩效考核衔接不够紧密。核算成果与发展实践 “两张皮” 现象在基层项目审批中较为突出。部分沟域康养开发项目占用高价值生态空间，项目立项审批仅核查林地恢复方案，未测算地块 VEP 生态功能损耗、未配套生态补偿机制；镇办控规编制未依托细分单元生态价值实施分级管控。在生态补偿分配层面，丹江水源涵养重点区域 GEP 调节服务价值高、保护任务繁重，但现行转移支付、公益林补助依旧按照林地面积、人口规模等传统指标分配，未依据生态价值梯度倾斜，出现“高保护责任、低激励回报”现象。同时， GEP 考核刚性不足。双考核机制偏软性，量化打分机制缺失，自然资源资产离任审计尚未引入 GEP 损益评价。部门数据壁垒、资源确权滞后。发改、林业、金融等部门数据互通不足，集体零散林地权属不清，大量可核算资源难以市场化开发；金融机构不采信平台现成核算成果，重复评估抬高融资成本。市场定价与核算成果脱节。碳票交易主要依靠供需双方议价，未以 GEP、VEP 公允价值作为定价基准，核算成果对市场交易支撑偏弱。
二是生态产业链条较短，产品附加值偏低。生态农业以初级农产品外销为主，精深加工、冷链物流短板明显；康养文旅偏重传统观光，高端气候康养、中医药旅居产品供给不足；绿色工业体量偏小，新业态培育速度有待加快。
三是市场化交易体系尚不健全。缺少区域性生态产品综合交易平台，碳票、水权交易依托外部平台开展，自主交易撮合能力不足；生态产品标准、认证、溯源体系不完善，长期稳定供需市场尚未形成。
四是绿色金融要素保障存在短板。金融机构生态权益质押业务门槛较高；部分 EOD 项目产业业态融合不够，收益平衡难度较大，社会资本参与积极性有限；碳资产管理、生态核算、绿色投融资复合型人才紧缺。
五是高铁流量转化效能不足。高铁客流持续增长，但高端旅居产品、精品旅游线路、配套消费场景供给不足，客流未能高效转化为经济收益。
六是横向生态补偿形式单一。现有生态补偿主要集中于丹江调水领域，森林碳汇、生物多样性保护等多元化横向补偿机制仍需加快构建。
五、加快推进商洛市生态产品价值实现工作对策建议
今后一段时期，商洛市将紧扣“133 战略”部署，锚定“22℃商洛・中国康养之都”建设，抢抓试点深化与高铁发展双重机遇，坚持保护优先、市场主导、改革创新，破解生态资源度量难、交易难、变现难、抵押难问题，构建“保护 — 核算 — 产业 — 交易 — 金融 — 惠民”完整链条，打造秦岭生态产品价值实现全国示范样板。
一要健全制度法治体系，推动改革机制落地见效。快推动《商洛市生态产品价值实现促进条例》立法落地，固化试点创新经验。强化 GEP、VEP 核算成果刚性运用，嵌入规划编制、项目审批、资金分配、自然资源离任审计全过程。建立跨部门常态化协同机制，加快集体林地、沟域生态空间确权登记，推动碎片化生态资源整合运营。
二要延伸生态产业链条，持续提升产业附加值。做强生态特色农业，补齐精深加工、冷链仓储、品牌营销短板；升级森林康养、气候旅居、山地研学业态，丰富赛事经济、低空文旅等新型消费场景；壮大绿色循环产业，推动工业低碳转型，构建多层次绿色产业体系。
三要搭建区域交易载体，拓宽市场化变现渠道。谋划建设秦岭（商洛）生态产品综合交易中心，统筹碳票、碳汇、水权、生态农产品交易功能。培育本地碳中和消费市场，常态化开展生态权益交易。深化跨区域横向生态补偿，完善生态产品标准、认证、溯源体系，持续提升品牌溢价。
四要深化绿色金融创新，激活生态资产价值。丰富绿色信贷产品，降低生态权益质押融资门槛。高标准策划 EOD 项目，严守政策底线，推动生态治理与产业业态深度融合。探索设立市级生态产业引导基金，做强市级生态资产运营平台，推动生态资源资产化、资本化。
五要抢抓高铁发展机遇，提升流量经济转化效率。面向西安半小时生活圈、武汉两小时通达、重庆四小时左右可达，统筹布局康养旅居、周末度假、生态研学精品线路，完善高铁站展销、集散配套，大力发展分时旅居、季节康养、乡村休闲经济，依托西商融合实现客流高效转化。
六要强化科技人才支撑，夯实创新发展底座。引进培育 GEP 核算、碳资产管理、绿色投融资专业人才。持续迭代升级空天地一体化生态监测核算平台，优化秦岭专属核算参数，持续巩固商洛制度创新优势。
七要完善生态惠民机制，实现保护发展互利共赢。健全资源入股、收益分红机制，拓宽群众财产性收入渠道。开发生态管护公益性岗位，大力发展林下经济、乡村民宿等富民业态，推动生态保护、产业发展、群众增收协同共进。
守护秦岭绿水青山、畅通“两山”转化通道，是商洛必须扛起的重大政治责任。当前商洛市正处于试点深化、高铁红利释放、西商融合加速叠加的战略机遇期。全市将持续深化生态产品价值实现改革，完善制度体系、培育绿色产业、健全市场机制、强化要素保障，加快构建可量化、可交易、可持续的生态价值实现新格局，奋力打造全国示范标杆，为秦岭区域人与自然和谐共生的现代化提供商洛方案。
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作者:
李政权，1974 年 9 月生，陕西商州人，研究生学历，管理学、法学学士。国际注册会计师、财务税务高级管理师、碳排放高级管理师。中国散文学会、中国企业财务管理协会、中国法学会、中国节能协会、中国税务师协会会员，陕西省农业农村法学研究会常务理事，陕西省综合评标评审专家库、政府采购专家库专家，中国作家库入库作家。工作期间多次获评优秀党员、先进工作者，荣立个人二等功 1 次、三等功 4 次。累计在各级报刊、网络平台刊发新闻、散文 2830 余篇，发表论文 82 篇，31 篇被知网等平台收录转载，全网总阅读量超 2600 万。