法治赋能集体经济 实干助推乡村振兴——《农村集体经济组织法》在商洛落地实践、问题剖析与提升路径
稿件来源：商洛市发改委李政权 发布时间：2026-10-31 14:42:12
中华全国律师协会会员、陕西白鹿原律师事务所专职律师 齐 颖
中国法学会会员、陕西农业农村法学会商务理事 李政权
（2026年10月30日）
2025年5月1日正式施行的《中华人民共和国农村集体经济组织法》，是我国农村集体经济领域首部基础性、统领性法律，彻底填补了长期以来农村集体资产监管、组织运行、权益保障的立法空白。这部法律最大的价值，就是明确了农村集体经济组织的特别法人地位，厘清了基层治理权责边界，用法治手段规范集体资产运营、保障农民合法权益，为我们壮大新型农村集体经济、推进乡村全面振兴筑牢了制度根基。
商洛全域位于秦岭核心腹地，是南水北调中线重要水源涵养地，属于典型的秦巴山区农业城市。全市1271个村级集体经济组织已全面完成产权制度改革和登记赋码，集体经营性资产总量达58.09亿元，实现了薄弱村全面清零，依托山林、生态资源形成了特色产业发展格局。对于我们山区地市而言，这部新法不仅是基层治理的法治工具书，更是我们盘活沉睡生态资源、打通“两山”（绿水青山就是金山银山）转化通道、实现强村富民的核心支撑。今天，我结合调研实际，重点从商洛落地实践、现存短板问题、下一步提升路径三个方面作简要汇报交流。
一、 立足山区实际，多措并举推动新法落地生根、见行见效
自新法实施以来，商洛紧扣全市“133”战略部署，将法律贯彻实施与农村“三资”（“三资”是指村集体经济组织所有的资金、资产、资源，是发展集体经济、推进乡村振兴的重要物质基础）整治、集体经济消薄培强、乡村治理提升深度融合，走出了一条法治化、本土化、特色化的山区集体经济发展路径，主要体现在四个方面：
第一，分层普法强赋能，筑牢基层法治根基。我们整合农业农村、司法、乡镇基层力量，构建市、县、镇三级培训体系，重点对乡镇干部、农经人员、村集体经济组织理事会、监事会成员开展专题轮训。同时依托乡村大喇叭、院坝宣讲、新媒体平台开展常态化普法，将新法纳入村“两委”（村党支部委员会、村民委员会）、驻村工作队必修课。同步开展乡村职业经理人培育，累计培训乡村CEO21期2163人，有效破解基层“不懂经营、不会法治、不敢干事”的突出问题，树立依法管资产、依法兴产业、依法护权益的基层工作理念。
第二，建章立制补空白，规范基层运行体系。结合商洛山区短板，我们针对性出台农村“三资”管理、集体经济合同管理、收益分配指导意见等配套制度，统一村级组织示范章程。全面推进村委会与集体经济组织账务分设、权责分离，逐步破解长期存在的“政经不分”（“政经不分”是指村委会与村集体经济组织权责、人员、账目混同，治理职能和集体资产经营职能边界不清。）顽疾，让集体经济组织回归经营本位，让村级自治组织聚焦公共服务，从制度上规范资产处置、合同签订、财务审批、收益分配全流程。
第三，数字监管堵漏洞，实现集体资产阳光运行。全市1271个村集体经济组织、178.25亿元集体资产全部纳入“陕农经”（即陕西省农村集体“三资”综合信息监管服务平台）数字化监管平台，全面落实银农直联、线上审批、全程留痕、公开公示制度。严格执行“四议两公开”（是指村党组织提议、村“两委”商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议；决议公开、实施结果公开），大额资产交易全部进入县级产权交易平台，常态化开展专项审计、离任审计，集中整治账外资产、不规范合同、债权债务混乱等历史遗留问题，彻底扭转了过去集体资产监管松散、管理混乱的局面。
第四，法治赋能促增收，盘活山区特色资源。我们立足商洛山林广袤、生态富集的禀赋优势，依托新法法人经营、合作入股、资源盘活等法定权限，创新四大发展模式。一是资源盘活模式，盘活闲置校舍、荒山撂地、山林资源对外规范租赁；二是产业入股模式，集体联动龙头企业发展食用菌、中药材、冷水鱼等特色产业；三是跨村联建模式，打破行政村壁垒，推行片区化统筹发展，破解山区资源碎片化难题；四是生态文旅模式，依托秦岭生态资源发展乡村民宿、康养产业。
通过法治规范赋能，全市集体经济发展质效持续提升，目前年收入5万元以下薄弱村全部清零，50万元以上经济强村达132个，培育出柞水木耳、洛南核桃、商洛香菇、秦岭冷泉鱼等一批国家级、省级特色农业品牌。同时依法妥善处置外嫁女、易地搬迁群众、返乡大学生等群体的权益纠纷，纠正违规村规民约，基层治理稳定性显著提升，涌现出商南油坊岭村、八里坡村、丹凤“两租两单两股”（是指土地租赁、闲置农房租赁；保底收购订单、劳务订单；土地入股、资金入股，是丹凤当地联农带农、壮大集体经济的特色模式）等一批法治赋能集体经济的典型样板。
二、 正视短板弱项，清醒研判新法落地的堵点难点
在肯定成效的同时，对照法律条文要求和乡村振兴发展需求，结合一线调研情况，我们发现商洛在新法落地过程中，仍存在法治转化不充分、治理运行不规范、要素激活不顺畅等突出问题，主要集中在五个方面：
一是政经分离不彻底，权责边界依然模糊。目前基层“一套班子、多块牌子”的传统模式尚未彻底扭转，村委会、集体经济组织职能交叉、账务混用问题依然存在。部分乡镇仍以行政手段干预集体经营决策，集体经济组织特别法人的自主经营权没有完全落地，交叉任职权责不清、推诿扯皮现象时有发生，制约了市场化发展活力。
二是认定标准不细化，权益纠纷化解压力大。目前省市尚未出台配套实施细则，市级缺乏统一的成员资格认定标准。针对外嫁女、离婚妇女、易地搬迁群众、返乡毕业生、长期务工人员等群体，各村认定尺度不一，部分村规民约与法律规定相冲突，同类纠纷处置标准不统一。同时基层调解力度弱、司法诉讼周期长，群众维权成本高，容易滋生信访隐患。
三是法人治理有虚化，民主监督效能不足。村级“三会”（是指成员（代表）大会、理事会、监事会，分别行使决策、执行、监督职能。）制度落实不到位，青壮年村民大量外出务工，成员大会难以正常召开，重大事项多由代表大会替代决策。村级监事会成员多为普通村民，缺乏财务、法律专业能力，监督流于形式。部分村干部存在“一言堂”现象，资产租赁、对外投资等重大事项不严格履行民主程序，章程照搬模板、贴合山区实际不够。
四是资源转化有壁垒，内生发展动力不足。商洛集体山林、生态资源体量巨大，但资源碎片化严重，缺乏标准化价值评估体系，林权抵押、资源入股、产权交易机制不健全，大量优质资源长期闲置沉睡。同时基层干部普遍存在怕出错、怕担责、怕追责的保守心态，宁愿闲置、不愿经营，市场化合作、多元化投资积极性不高。适合山区集体经济的金融信贷产品稀缺，多数村集体依赖租赁收入和财政补助，自主经营性产业占比低，内生造血能力薄弱。
五是人才普法有短板，风险防控能力薄弱。基层经营管理、财务审计、法律风控专业人才严重匮乏，乡村职业经理人队伍培育滞后、激励机制不完善。乡镇农经人员兼职多、力量弱，常态化指导监管不到位。同时普法存在“上热下冷”现象，部分村干部合同管理、债务管控、风险防范意识不足，口头协议、低价长租、不规范合同等历史遗留问题整改任务依然艰巨。
三、坚持靶向施策，精准推动法治优势转化为振兴实效
针对以上问题，我们将紧扣新法核心要义，立足秦巴山区市情，坚持问题导向、法治引领、分类施策，重点从六个方面补齐短板、提质增效，持续推动新法在商洛落地落细、走深走实。
第一，完善配套制度，构建本土化法治体系。抢抓省市实施办法出台契机，加快梳理市级配套细则，重点细化成员资格认定、三类组织权责边界、资产处置流程、收益分配标准、纠纷化解机制五大核心内容。区分城郊村、山区生态村、农业主产村，制定差异化示范章程，明确集体资产经营负面清单，严禁集体经营性收入随意用于村级公益支出，彻底规范基层运行规则。
第二，深化政经分离，厘清基层治理权责。全面出台村党组织、村委会、集体经济组织三类组织权责清单，彻底实现账务分账核算、职能分轨运行。规范交叉任职机制，落实党组织前置研究制度，保障集体经济组织独立经营权。同时健全基层干部容错纠错机制，区分市场经营风险与违纪违规行为，打消基层干部干事创业顾虑。
第三，统一认定标准，源头化解基层矛盾。先行出台市级成员资格认定工作指引（是指以户籍、权利义务关系、土地保障为核心标准，严格按照摸底申报、初审复核、公示异议、成员代表大会表决、名册备案六步程序开展，依法保障妇女、在校学生、现役军人等群体成员权益，认定结果纳入陕农经平台管理。主要是结合丹凤县2017年丹政办发【2017】90号和2019年《镇安县农村集体经济组织股权设置与管理办法》全市统一规范为①摸底申报、②村集体经济组织理事会初审、 ③村“两委”、监事会复核、④不少于7天的公示、⑤成员（代表）大会表决确认、⑥造册登记、建立成员名册，报乡镇、县级农业农村部门备案，录入陕农经平台的“六步工作法”），统一认定流程、公示标准、处置尺度，全面清理整治违规村规民约。建立农业农村、司法、法院、乡镇联动调处机制，构建“村级调解、乡镇调处、司法保障”的闭环体系，常态化化解成员资格、分红分配、土地流转等民生纠纷，从源头维护农村和谐稳定。
第四，做实法人治理，激活民主监督效能。优化村级议事机制，通过书面委托、线上参会等方式，破解外出务工人员参会难题。严格落实“三会”（是指村成员（代表）大会、理事会、监事会，分别行使决策、执行、监督职能。）制度，压实监事会财务核查、全程监督职责，常态化开展监事、村干部法治与业务培训。健全乡村CEO激励机制，将经营绩效与薪酬待遇、后备干部培养挂钩，培育专业化村级经营管理队伍。
第五，畅通要素流通，推动生态资源价值转化。健全农村产权交易体系，推动集体资产交易应进必进、公开透明。探索建立山林资源、闲置资产简易评估标准，对接金融机构创新林权、集体资产抵押信贷产品。持续推广跨村联建、资源入股、产业抱团发展模式，依托新法法治保障，推动林下经济、生态康养、特色种养产业提质升级，把秦岭生态资源优势转化为集体经济发展优势、群众增收优势。
第六，强化监管普法，筑牢长效发展底线。建立集体资产常态化审计、年度审计、离任审计制度，持续深化不规范合同、账外资产专项整治。配齐配强基层农经专职力量，分层开展精准普法，重点提升村干部法治经营、风险防控能力，引导群众主动维护自身合法权益。将新法实施成效纳入乡村振兴差异化考核，打造一批法治赋能集体经济的山区示范样板。
《农村集体经济组织法》的全面实施，为我们秦巴山区破解集体经济发展瓶颈、推进乡村全面振兴提供了坚实法治保障。下一步，我们将持续以法治思维统领农村改革发展，坚持规范与发展并重、保护与开发协同，持续补短板、强弱项、创特色，不断壮大新型农村集体经济，拓宽群众增收渠道，奋力实现生态美、产业兴、百姓富的有机统一，为全市乡村全面振兴、秦岭生态保护高质量发展提供坚实法治支撑！